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落实高处作业吊篮施工安全管理责任之管见

文章出处:未知 人气:发表时间:2018-02-24 10:20
    导则的含义是指导性的文件,而不是强制性的管理规定,以导则的形式指导高处作业吊篮施工安全管理应符合行政许可法的要求。所以不能以导则的形式将一些未纳入行政许可范围的事项设定为以行政许可形式的管理规定— — 这应是制定导则的原则。下面依据有关法律法规、围绕行政许可管理要求,对《高处作业吊篮施工安全管理导则(征求意见稿)》(以下简称《导则》)提出个人的修改意见,供有关部门制定《导则》时参考。
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一、关于落实高处作业吊篮施工安全管理责任主体的意见。
    落实高处作业吊篮施工安全管理责任主体很重要,但责任主体并不是一个方面,它涉及到与高处作业吊篮施工安全管理各个有关单位和机构。每一个与高处作业吊篮施工安全有关的单位或机构都应在高处作业吊篮施工安全管理中承担相应的安全责任。《导则》中如果缺少某一个安全责任主体,高处作业吊篮施工安全管理就不能形成闭合管理;如果不明确各个安全责任主体相应的安全责任,高处作业吊篮施工安全管理责任就难以落实。如果这两个方面有一个缺失或不明确的话,制定这部《导则》就失去意义了。安全责任用“干什么、负责什么”简单的一句话就能够基本概括。只干、不负责(甚至只收钱、不负责),这是有违安全责任本义的。因此,在《导则》中应明确高处作业吊篮施工安全管理的各个安全责任主体究竟有哪些?他们各自承担哪些责任?
1.高处作业吊篮施工安全管理的各个安全责任主体。
    与建筑施工高处作业吊篮安全有关的单位和机构都应是高处作业吊篮施工安全责任主体,由此可列出各有关安全责任主体的名单,他们分别是吊篮生产厂家、租赁单位、安装拆卸单位、使用单位、检验检测单位、监理单位、吊篮培训机构以及建筑施工安全生产监督管理部门等等各有关单位和机构。这些与建筑施工高处作业吊篮安全有关的责任主体,在《导则》中都应涉及到。
    有人说吊篮生产厂家不属于建设行政管理部门管辖,不便在《导则》中提出来,这种说法是不对。如果按这种说法,目前吊篮租赁单位和安装检测单位也未以行政许可的方式纳入建设行政管理范围,那么吊篮租赁单位和吊篮安装检测单位也不能在《导则》中提出,这显然是不行的。我们认为,只要是与施工现场高处作业吊篮安全有关的单位和机构都应是高处作业吊篮安全责任主体,只不过是他们参与高处作业吊篮工作及管理内容不同所承担的责任各不相同而已,所以只要是与高处作业吊篮安全有关的单位和机构都应在《导则》中指出他们有哪些安全责任,提示他们应该遵守和履行其安全责任。
2.高处作业吊篮施工安全管理各个安全责任主体的安全责任。
    在明确高处作业吊篮施工安全管理各个安全责任主体后,就应告知这些安全责任主体究竟有哪些安全责任。
    应依据法律法规和现行规范标准确定高处作业吊篮施工安全各责任主体安全责任,而不能随心所欲地另行增加某些条款,这样是不符合行政许可管理要求的。
    由于篇幅有限,只对吊篮生产厂家安全责任提出以下意见:
    (1)吊篮产品的设计、制造必须符合国家标准或者行业标准(参见《中华人民共和国安全生产法》第二十九条);
    (2)吊篮生产厂家必须对吊篮安全锁等安全设施的安全质量负责,具有检验合格的能力(参见《高处作业吊篮)GB19155-2003第5.1.2、5.1.3、5.1.4、5.1.5和7.1、7.2)。
    (3)每台吊篮应有产品标牌和商标,必须随机配有产品合格证书和产品使用说明书(参见《高处作业吊篮)GB19155-2003第7.1、8.1、8.2);
    (4)每台吊篮的明显位置标上应装有可设置安装检验合格验收牌和安全操作规程指示牌等安全警示标志(参见《中华人民共和国安全生产法》第二十八条)。
    明确了吊篮生产厂家应当履行的职责后,吊篮的产权单位、安装单位、使用单位才知道如何严把吊篮生产厂家的吊篮产品质量,才能真正履行好各自的安全责任。
    在吊篮生产厂家的安全责任中,要求在吊篮上设置“安装检验合格验收牌”是很重要的一个管理手段,因为“安装检验合格验收牌”是安全操作最重要的安全警示装置,没有经安装检验合格的不得登篮作业是吊篮安全操作的关键(将在后续建议中加以说明)。在不违反有关法律法规和行政许可法有关规定的前提下,提示吊篮生产厂家“应装有可设置”安装检验合格验收牌是不为过的,生产企业完全可以在吊篮生产产品上做出要求,这样做对生产厂家是非常有利而无一害。
    不可否认,并不是所有的现行标准规范是可行的,有的现行规范标准是违反行政许可要求或极不合理的,对有争议的部分应在《导则》中尽量回避。
    其他责任主体的安全责任将另行整理提供参考。
    在这里必须强调虽然安全生产责任主体有多个方面,但有可能某个单位实际承担了多个安全责任主体的角色。如一家吊篮生产厂家,他既是生产厂家、又可能是租赁企业或吊篮安装企业;如吊篮使用单位有可能是吊篮产权单位或吊篮安装单位,等等。无论是哪家单位,只要他承担了某个角色,他就应该承担其安全责任。不能因一个单位可以承担多个角色而把安全责任主体混淆在一起制定,如把租赁企业与安装企业安全责任写在一起,或把安装企业与使用单位安全责任写在一起都是不正确的,单个确认各个安全责任主体还是必须的。
二、关于建筑施工高处作业吊篮有关资质管理的意见。
    在讨论中,不少人提出设定有关责任主体资质管理的要求。如讨论中对吊篮生产单位、吊篮安装检验单位、吊篮安全锁标定单位以及吊篮安装单位,都提出了实施资质许可管理的要求,似乎不用资质管理就没有什么好的方法来管理了。
    实践证明资质管理不一定就能够管好有关责任主体。在深化体制改革的今天,更不能动不动就想用资质管理的方式来管理相关责任主体。随着我国行政体制改革的不断深入,今后有关行政许可要减少,更不可能增加。所以讨论新设立行政许可资质管理是不可行的。
    有没有好办法呢?实际上,中国建筑业协会租赁分会采用的行业确认形式管理租赁企业是一个很好的办法,江苏地区用行业确认形式管理建筑机械安装检验机构同样取得了良好的效果。采用行业管理、行业自律的形式管理高处作业吊篮施工安全管理是值得推荐的,它完全符合我国关于行政许可设定的管理要求(参见《中华人民共和国行政许可法》第十三条)。
    如建议在《导则》中推行吊篮租赁企业、吊篮安装检验检测机构以及吊篮安全锁有效期标定单位参与行业确认,以行业协会自律管理形式进行管理;以行业协会管理形式组织开展培训活动;鼓励中介服务机构参与高处作业吊篮施工安全管理有关活动(参见《中华人民共和国安全生产法》第十二条)。这样做,能够有效弥补政府行政管理的不足,调动各方面功的积极性,又符合行政许可管理的要求。
三、关于“安装”、“移位”、“拆卸”管理的意见。
    “移位”是“安装拆卸”的一部分,将“安装拆卸”一个责任主体的管理内容用“安装”、“移位”、“拆卸”三部分分别描述不妥。
    长期以来人们把“安装拆卸”用“安装”、“移位”、“拆卸”分别描述的原因是:过去不少地区一味强调“安装验收”要由检测机构检验,检验机构在检验时需要收取费用(其合理性在下面的一条意见中阐述),频繁的移位使得吊篮使用单位要花费更多的费用。因此,大家似乎达成一个妥协的共识,就是把“移位”分开来考虑,这样“移位”环节就不再交纳“检测费”了。
    实际上“移位”是“安装拆卸”的一部分,把“移位”与“安装拆卸”分开描述就是在分解“安装拆卸”的管理责任,这样做就难以落实“安装拆卸”的管理责任。例如所谓的“一般移位”也涉及到悬挂机构位置以及吊篮本身的变动(难以区分、也不可回避吊篮机构的拆卸和安装),没有经验的安装拆卸单位来“移位”就容易发生事故,没有“移位”后的检验就不能保证“移位”后的安全。因此,不应把“移位”与“安装拆卸”分开描述,必须强调“移位”同样要按照“安装拆卸”管理。
    “安装拆卸”是安装单位的责任,所以把“安装拆卸”责任分解或分解到其它单位是错误的。建议在《导则》中取消单独有关“移位”的内容,把“移位”与“安装拆卸”一并考虑,并由吊篮安装单位负责。
    由于在资质管理中,有关吊篮安装资质不明确,所以在《导则》中只强调有能力的安装单位,这个安装单位也不排除有能力的使用单位也可进行安装,只要安装人员具有特种作业人员证书即可,不能一味强调一定要由安装单位安装,也不能就此设定一个新的许可“吊篮安装资质”。
四、关于高处作业吊篮安装检验的意见。
    高处作业吊篮安全管理的许多矛盾实际上聚焦在“高处作业吊篮安装检验”上。如果抛开地区和部门利益,以行政许可法的管理要求去做,这个问题是可以迎刃而解的。
    不少地区规定吊篮安装完必须由取得一定资质的检验机构检验,这种以行政管理形式的规定具有强制性要求,但它存在盈利形式的收费行为,有违行政许可法之嫌。因为如果是一种行政管理规定,其费用必须全部上缴国库,任何机关或个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分(参见《中华人民共和国行政许可法》第五十九条)。目前许多检验机构的检验实际上是一种服务性质的第三方检验,因此不能将第三方服务性的检验检测作为行政管理的强制要求。
    实际上, 目前吊篮安装检验机构是收取费用的,但不少检验机构往往对吊篮检验后的质量是不负责任的。如不少检验机构检验完后会丢下一句话,就是:“只对当时检验结果负责”或只对当时检验的那几项数据负责,至于检验完后能否安全使用,检验机构是不负责任。只干、不负责任,这就有违安全生产管理责任了,必然造成安全生产管理责任的混乱。由于可以不负责任,这些检验机构可以不顾自身的检验能力,也不管检验一个吊篮要花费多少时间,他们一次检验一大批的吊篮为的是收钱(单个检验一台吊篮的事他们是不管的,因为这样检验时没有效益的)。以至于有的检验机构根本就没有去检验就发放检验报告,有的甚至是收了钱也不发检验报告。不改变目前这种状况,吊篮安全管理就得不到保障。
    如何改变这种状况呢?改变这一状况的方法很简单,就是谁安装、谁负责检验,检验是安装的一个重要工作环节,安装必须对安装结果负责,安装单位负责的一个重要环节就是安装后检验合格方可交付使用。使用单位如果对安装质量不放心,可以与安装单位共同商定,邀请第三方检验。如果一个安装单位连安装质量都不能保证、对安装质量都不能检验,这种安装单位就不应该有存在的理由。安装检验是要承担责任的,所以在每一台吊篮检验完以后,检验机构或单位及检验人员姓名等基本信息应在吊篮“安装检验合格验收牌”上录入,以此提示检验机构或单位对本台检验的吊篮负责。同时,要求所有的吊篮操作人员应在登篮作业前察看吊篮显著位置上是否设置了“安装检验合格验收牌”及“安装检验合格验收牌”内容是否符合要求,如果没有“安装检验合格验收牌”或“安装检验合格验收牌”内容不符合要求,吊篮操作人员应拒绝登篮作业。这样就形成了吊篮管理的闭合管理,确保了吊篮作业各责任主体的安全责任的落实。
    所以强烈要求在《导则》中应要求吊篮上必须设置“安装检验合格验收牌”,吊篮检验机构或单位及人员姓名等基本信息必须录入“安装检验合格验收牌”,登篮作业人员在登篮操作前必须察看“安装检验合格验收牌”是否设置和有效,并对未设置“安装检验合格验收牌”或“安装检验合格验收牌”不符合要求的有权拒绝登篮作业。
五、关于安全锁有效期标定和吊篮产品年限的意见。
    关于安全锁有效期标定一直存在较大的争议。按照有关规定“安全锁必须在有效标定期限内使用,有效标定期限不大于一年”(参见《高处作业吊篮))GB19155—2003第5.4.5.6),目前只能按照“有效标定期限不大于一年”来管理(其合理性另作讨论)。下面围绕如何标定、由谁来标定讨论分析。
    请看这样一个事实:据调研目前全国高处施工吊篮拥有量达到200万台以上,以此推算吊篮安全锁至少在400万个以上。有关吊篮安全锁的“有效标定期限不大于一年” 的规定实行也有l0年多的时间,但是实际吊篮安全锁的有效期标定不到三分之一甚至更少,原因就是吊篮安全锁有效期标定数量巨大、而承担标定的单位少至又少,再加上吊篮的使用分布很广、遍布全国各地,将吊篮安全锁卸下去很远的标定单位检验可行性或可信性几乎是很小的。不正视这样一个事实,主观地、盲目的去制定吊篮安全锁有效期标定管理办法是行不通的。
    吊篮是一种产品,吊篮安全锁是吊篮的重要部件之一,理应是生产厂家质量保证的内容,吊篮安全锁不能使用意味着吊篮也就不能使用,因此吊篮安全锁的质量应由生产厂家负责。就像汽车刹车片,汽车生产厂家不管刹车片质量,用户还敢购买汽车吗?所以,吊篮生产厂家或销售服务部门或吊篮租赁单位应对吊篮质量负责,在一定期限内对吊篮安全锁质量做出承诺,确保吊篮能够正常使用。所以,吊篮安全锁有效期标定不能局限于少数几家单位,更不能用行政手段硬性规定有哪几家来标定。前面所述,生产厂家生产吊篮,就应该具备检验安全锁的能力,所以由生产厂家来标定吊篮安全锁有效期是可行。吊篮生产厂家为了确保吊篮质量和吊篮产品的声誉,完全有能力承诺在一些区域内设定服务站从事吊篮售后服务。这样吊篮有效期标定实行责任制,谁标定、谁负责,谁标定有效期为一年,谁就应为安全锁一年的质量负责。
    为了确保吊篮安全锁有效期标定单位的规范化管理和自律行为,建议鼓励以行业协会采取行业确认的形式确认一批有能力的吊篮安全锁有效期标定单位进行行业自律管理、诚信管理。
    关于安全锁年限为一年以及吊篮整机年限问题,值得探讨。在讨论中人们对于什么是吊篮整机也存在异议。笔者认为,当前全世界都在强调绿色环保、节能减排、低碳,如果一个产品质量能够使用更长的时间是符合绿色环保、节能减排、低碳要求的,理应得到鼓励和推广。如史密斯热水器宣称可以使用一百年,吊篮安全锁和整机能够多使用几年有什么不好的呢?如果通过技术改造、技术创新,吊篮安全锁及整机的质量能够得到保证,产品质量完全可以达到多使用一些年限,这样的做法应当得到肯定。因此,建议不要强行地规定吊篮安全锁有效期限和整机使用年限上(实际上对于使用年限也没有行政许可方面的强制性要求),应着重强调安装检验环节,在检验标准或规范上多下功夫,只要经过检验能够证明产品可以使用就应当允许使用。
六、关于吊篮操作人员培训问题。
    吊篮操作人员不同于吊篮安装拆卸人员,他不属于特种作业人员,而且吊篮操作人员的培训内容也不是很复杂,只要经过培训确保登篮作业人员能够安全上下吊篮、在吊篮上能够按照操作规程进行操作即可。目前,绝大多数吊篮操作人员培训是由使用单位培训的,这种做法是符合行政许可要求的,也符合谁培训、谁负责的安全管理原则的。那种认为吊篮操作人员是特种作业人员,或将吊篮操作人员纳入特种作业人员管理的做法不符合“关于印发《建筑施工特种作业人员管理规定》的通知”(建质[2008]75号文的要求。
    目前在吊篮操作人员培训中存在一些问题,如各个使用单位对吊篮操作使用情况不是很了解,对于吊篮操作人员培训的要求和内容不同,使用单位自己的培训老师有可能没有培训经验,不知如何组织培训;有的地区把吊篮操作人员与特种作业人员看待,培训要求复杂;还有的已经过培训,到了另外一个施工现场又要培训,培训证书不能流通和有效管理,等等。因此,以行业协会牵头,统一培训计划、统一发证、统一管理,以企业负责培训为主,培训机构多样化,企业可以委托有经验的生产厂家或一些专门的培训机构组织培训,能够有效提高高处作业吊篮操作人员的培训效果。江苏省由吊篮专业委员会组织开展的建筑施工高处作业吊篮操作人员培训,能够有效期解决这些问题,建议在《导则》中给予肯定和推广。
    只要落实吊篮操作人员都经过登篮作业前的培训,并按照统一培训内容组织了培训,操作人员经过培训知道如何保护自己的生命安全和如何进行登篮作业的安全操作,如知道登篮作业前自觉察看吊篮的安全状况、系好安全大绳、按照吊篮操作规程操作, 吊篮安全管理一定能够得到显著的改善。
七、关于吊篮产权单位管理意见。
    高处作业吊篮产权单位有的是施工企业,但绝大多数是租赁企业。产权单位应对自己的产品质量以及维护保养负责。但是由于吊篮是一个特殊产品,到施工现场需进行重新组装,所以很难做到组装后的产品是原先的组合件,如果再按起重机械设备产权登记的方式管理是不适合的。另外,要求吊篮安装后进行安装后的备案也是不符合实际的。备案的目的究竟是为什么?能够解决什么问题?有的施工现场一个工段就有上百台吊篮,这些吊篮备案后,主管部门能够一一对应地进行监管吗?显然是做不到的。备案后,主管部门承担什么责任?等等问题,都告诉我们不能用看似严格的备案的手段来管理吊篮,还是那么一句话“干什么,负责什么”。吊篮是产权单位的产品,吊篮产权单位提供吊篮,就必须对吊篮产品安全质量负责,对吊篮使用过程中的维护保养实施监督管理、保留好维护保养的有关原始记录。
    建议不要设置吊篮备案登记的要求。产权单位应对每台吊篮实施档案登记管理,在提供给使用单位时应当能够提供证明吊篮产品质量的一切证明文件,使用单位如果见不到这些证明文件不得使用。
八、关于吊篮使用与维护保养问题。
    目前吊篮安装与使用都有相应的标准规范和安全技术操作规程,所以在有关吊篮安装与使用方面《导则》只要归纳整理即可,没有必要再重新制定什么规则,重新制定有可能违反行政许可的管理要求。如编制吊篮安装方案、严禁用吊篮作为垂直运输设备吊运重物等,有关规定中已有,不必再去增加新的条款和说明;“因依法办理意外伤害保险”法律依据不足;“吊篮在验收、安装⋯⋯等环节存在违法行为,应当依法实施行政处罚”在《导则》中提出来不很妥当。
    实际上,吊篮维护保养在高处作业吊篮中很重要,要加强这方面的研究,建议在《导则》中能够给予指导。江苏省近期出台了有关建筑机械设备维护保养标准,可以借鉴,吊篮安全锁有效期标定规范正在考虑制定。建议国家建设行政主管部门能够组织吊篮维护保养等方面的研究。
    综上所述,只要在生产制造、租赁、安装拆卸、安装验收、使用等各个环节上落实安全责任,一环套一环,形成有效的闭合管理,高处作业吊篮施工安全一定能够等到保证。
    以上意见属个人的想法,仅供参考,错误之处请批评指正。

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